工程总承包存在问题及对策的思考

　　工程总承包存在问题及对策的思考

　　中国联合工程有限公司副总工程师 陈祖雄

　　工程总承包是国际上通用的建设项目组织模式之一。改革开放后，为尽快改变我国经济技术落后的面貌，自20世纪80年代起，我国在石油、化工、加工制造、供水、交通运输和电力等技术复杂、投资大、设备采购量众多和管理难度大的领域，通过与国外公司的合作开始实施工程总承包，取得了不菲成绩，逐步培育了一些行业、企业和队伍，学习、摸索、实践并掌握了实施工程总承包的技术和方法，实施的工程总承包项目不仅遍布国内各行各业，还走出了国门。为此，政府部门多次出台政策和意见，进行工程总承包模式培育与指导。

　　在此期间，我国勘察设计行业专门了成立中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会，配合住房和城乡建设部等主管部门，鼓励设计行业和企业发挥设计的龙头作用，积极开展工程总承包业务，制订《建设项目工程总承包管理规范》，组织专家进行研讨，为政府部门出台政策做好技术后盾工作。近几年来，建筑行业和企业适应工程总承包市场发展趋势，在进行常规的施工总包业务外，也开始涉足工程总承包领域。

　　目前，市场对工程总承包模式已由不熟悉转为逐步认识并认可其优势，企业由不想涉足该领域转为担心跟不上时代步伐而被淘汰，从而想方设法涉足。在此背景下，有必要对工程总承包模式推进过程中存在的问题进行深入的分析探讨，为今后寻找更好的发展途径提供参考。

　　随着工程总承包模式在各行各业的全面开展，一些地区、行业和企业由于先前没有相关实践经验积累，虽然也开展了试点工作，成效明显，但在实践过程中仍存在不少问题。

　　首先是市场的准入问题。一是实施办法不统一。例如，各省的实施办法、同一省、市(区县)内的实施办法不一致等。二是出台的政策不配套。政策一般多由住房和城乡建设部(厅、局)发文，实施中涉及的缴税和项目结算审计等又与其他部委有关，各自按照现行的规定执行，造成许多项目的工期、费用、竣工结算均不能按合同执行。三是工程总承包项目在相关法律法规中的主体并不清晰，实施企业既不是单纯的设计企业，也不是单纯的施工企业，执行起来矛盾和漏洞较多，监管执法困难。

　　其次是对项目的认识问题。许多政府及建设方(业主)已经初步了解实施工程总承包模式的诸多好处，但是对如何管理工程总承包项目、所负责任有哪些等问题尚不清晰，包括应该在具备什么情况下可以招标、投标单位应具备哪些条件、合同文本是否符合要求等都不明确。

　　再次是实施企业能力问题。许多企业面对大力开展工程总承包的发展趋势，已有紧迫感，但是又没有做好充分的组织准备、技术准备和人才准备等，其中，设计为主的企业与施工为主的企业存在的问题又不一样。

　　上述的主要问题可归纳为企业自身、业主自身和相关法律法规等三个方面。

　　企业自身方面

　　(1)对传统建设模式依赖性强

　　传统的运营管理理念在实施企业中根深蒂固。由于企业对工程总承包缺乏全面的认识，导致对工程总承包项目的实施出现认知偏差。以设计为主的企业，过分强调设计的龙头作用，设计业务向下游延伸，但由于项目中的施工采用分包形式，以包代管现象时有发生，企业的组织架构并没有按要求的工程公司模式建立，因而并不能对项目实施提供有力的支撑。以施工为主的企业则与此相反，工程总承包项目大多按施工总包管理模式进行运作，存在“换汤不换药”现象。

　　(2)企业自身项目管理能力不强

　　许多工程总承包企业尚未建立相应的工程总承包项目管理体系，没有专业化的管理团队，造成管理能力不精不强，工程总承包项目盈利薄，实施效果强差人意。目前，用传统方式管理工程总承包具有普遍性，导致项目实施能力差异较大。

　　(3)实施企业核心技术缺乏优势

　　许多企业尚未掌握设计、采购、施工和试运行的一体化的工程总承包实施技术，技术集成能力和水平不高，忽视管理技术工具的应用及信息化技术的重要性。设计在工程总承包模式下的龙头作用有待进一步强化，设计优化和节约造价在项目投标报价、合同、实施中的关系并没有得到充分的厘清，未充分发挥出优势。

　　(4)风险评估不足导致企业发展缓慢

　　许多企业缺乏实施经验，导致对工程总承包项目风险评估不足。表现为对市场无所适从，报出的投标价底气不足，执行过程中很容易失控，其导致的结果对一些小企业来讲可能是致命的。为此，有些企业尽量避开工程总承包要求的固定总价投标项目，参与一些类似费率报价投标项目，导致其工程总承包业务发展缓慢，同时也与工程总承包采用固定总价的模式产生偏离。

　　业主认知方面

　　(1)业主对项目理念和实施模式模糊

　　受传统建设模式的影响，一些业主在确定工程总承包项目合同价格时，不是在工程总体概算基础上协商确定固定合同价格，而是以传统建设模式的思维分段定价，将本应该由承包商完成的工作由业主先行实施，直接将招标的施工分包合同价、业主和设备材料供应商确定的设备材料价格，分别作为EPC的设备材料价和施工价，再加上设计费，来分阶段确定合同价。工程总承包的合同价变相成了E(设计)+P(采购)+C(施工)三个阶段的合价。承包商在项目实施全过程中的方案优化、总体协调的“智慧价值”被忽略、被无视。

　　在这样的情形下，工程总承包商虽然承担了EPC的责任，但并没有享受到EPC的利益，没有形成合作共赢的局面。EPC承包商本应该分享的设计、采购和施工管理三个阶段的价值优势被剥夺，不利于承包商积极性的发挥。

　　(2)工程项目招标有生搬硬套现象

　　工程总承包项目招标形式各异。有些项目业主在招标时要求投标单位附施工图纸投标，不仅参加的企业投标成本大，而且由于评标时间有限，评审效果并不理想;有些项目业主已经谈好采购、施工等合同后，再由工程总承包单位来签合同和对项目合同进行管理，造成工程总承包方对供应商和分包的管理难度增大，项目实施困难多，项目干系人错综复杂。

　　(3)前期准备工作不足，问题较多

　　不少工程总承包项目业主提供的要求和合同文本问题较多，且又强势地要求工程总承包方认可，导致后续的工作出现许多争议：

　　① 合同版本众多条款不齐全，缺乏统一的格式。

　　② 实施范围不清楚，功能需求及标准不完善，影响项目的结算。

　　③ 合同工期界定不清楚、工程尾款支付难以在项目完成后及时实现。

　　④ 权利与义务不清晰。

　　法律法规需要完善填补的空缺

　　相关政府行政管理部门、业主、监理等使用过去认识的施工总承包的方法和手段进行工程总承包项目的管理和监督检查，实施过程中无章可循现象经常发生，矛盾较多，大多需要协商解决。一旦各方认识不一致，项目实施过程和收尾就会困难重重。相关行政职能、制度、法律法规及程序方面存在的主要问题包括以下几方面：

　　(1)国内现有相关法律法规不完善，各地差异大

　　① 中央及国务院各部委以规范性文件为主，贯穿项目全周期的内容不齐全。

　　② 地方政府大多以政策性的规范性文件为主，实施细则各不相同。

　　③ 政府职能、制度到程序没有统一的规定，实施过程中主要凭各自理解执行。

　　④ 实施中出现的问题，政府相关管理部门没有统一的协调机制。

　　⑤ 对业主、企业、项目负责人的要求和职责不统一、不明确。

　　⑥ 在市场准入方面，包括报建、招投标、资质、审计审价、监管、图审、签字、增值税开票等存在障碍较多，合同履约风险较大 。

　　(2)没有统一的工程总承包实施程序

　　工程总承包的实施程序缺失或不完善，主要涉及招投标(含评标)、工程合同(含分包)、资质管理、审图制度、造价定额、施工许可、施工监理、竣工验收、工程结算(含审计)、项目资料等行政管理和监管等环节。

　　各级政府的推进与市场培育

　　上世纪80年代起，政府各级部门陆续出台了相关政策鼓励和培育工程总承包的发展。针对目前存在的问题，笔者建议继续进行如下工作：

　　(1)加大工程总承包知识宣传培训力度，进行样板推广。

　　(2)各级政府管理部门，继续推动工程总承包项目落地。

　　(3)监管新实施政策落地，确保各相关部门的协同作战。

　　(4)区别全过程工程咨询服务与工程总承包之间的关系。

　　(5)抓住“一带一路”新机遇，开展中国标准推广工作。

　　相关政策程序的完善及建议

　　针对目前没有完整的与工程总承包相配套的实施程序等问题，需要重点研究落实如下几方面工作：

　　(1)总结经验、完善相应的法律法规

　　出台系统性的工程总承包综合实施指导意见，规范、细化、明确工程总承包在实施过程中的流程，包括业主(建设方)、实施企业和监督部门各自所负的责任;办理施工图图审、施工许可证、质量安全监督、质量管理和竣工验收等的各方定位，尤其是要明确工程总承包方的具体工作和职责。

　　(2)增强工程总承包合同可履约性

　　根据项目实施指南，规范工程总承包标准合同文本中各自的权利义务、工期、质量安全、工程款支付等几个要素，增强合同可履约性。

　　(3)完善工程总承包招投标管理办法

　　明确工程总承包项目业主招标应具备的条件、在什么样的情况下才可以实施招标工作。规范投标人的资格、分包、评标等细则，保证项目的可实施性。

　　(4)完善财政审计结算在实施中的关系

　　相关部门联合研究工程总承包的竣工结算和审计管理办法，出台与此有关联的合同价、变更价的确定及支付办法，与工程总承包的合同付款节点相衔接。避免出现结算与审计时间比工程建设周期长的不利局面，增加项目的支付风险。

　　企业转型升级对策及建议

　　(1)设计单位模式

　　建立完善组织机构、管理体系，制订和完善规章制度、业务流程，落实项目经理责任制等，加强实施过程的策划和管理，深化企业转型。提升项目管理和信息化装备水平，增强合同履约力，加强EPC深度融合和管理，发挥设计为龙头的作用。提升企业防范风险的能力。严禁以包代管，增强法律意识。

　　(2)施工单位模式

　　建立适应工程总承包组织和管理体系，制订和完善规章制度、业务流程，加强管理。尽快从施工性质转变到工程公司轨道上。避免用施工总承包的模式履约合同;配备专业的设计人员，加强设计的管理。加强对设计风险和费用风险的防范能力。

　　目前，对开展工程总承包的优势已形成共识，全国范围内迎来了大力发展工程总承包的良机，各方也从观望进入了积极参与的阶段，提倡发展工程总承包、想方设法学习掌握、实施能力提升是目前的市场主流特点，但配套实施政策和办法的不完善，尤其是实施环节中还存在一些界定不清晰、不明确的情况，会造成实施各方权力和义务的不明确。同时，业主和工程总承包企业对工程总承包认识的不足，也已影响工程总承包模式的健康发展。

　　笔者建议，要利用住建部将发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的契机，联合更多部门参与完善配套政策，以满足日益发展的工程总承包市场的需要。

　　随着改革不断深入、制度不断完善、法律意识不断增强、项目监管的日益规范以及各级政府部门协同作战、建设方和实施企业能力建设等工作的加强，中国工程总承包市场将健康蓬勃发展，更加辉煌灿烂。